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conventions locales pour la gestion des ressources naturelles en afrique de l'ouest: un résumé

Publié le : 30/09/2010

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L’avènement des conventions locales représente probablement l’une des plus grande avancées juridique des dix dernières années en matière de gestion locale des ressources naturelles en Afrique de l’ouest, mais également un outil remarqué au niveau mondial. Il nous est fréquement demandé de nous exprimer à ce sujet, notamment à la suite de la publication que nous avions faite pour l'UICN au Sénégal et le Centre du droit de l'environnement de l'UICN. Un petit résumé et quelques références de base s'imposent donc.

Ces accords négociés entre les acteurs locaux concernés (groupements professionnels, populations, chefs coutumiers, collectivités locales, représentants de l’état, partenaires, etc.), adoptés sous la forme de « conventions » (des « contrats publics » en somme) fixent les règles, les droits et les devoirs de chacun dans la gestion de territoires et de ressources naturelles. Selon Djiré, « cet accord peut résulter de la volonté, soit de rationaliser l’exploitation abusive de ces ressources et de mettre fin à leur dégradation, soit de régler ou prévenir des conflits liés à leur exploitation ». Les conventions sont parfois réalisées dans le cadre d’opérations de zonage, d’aménagement de l’espace, de clarification des droits fonciers mais ce ne sont pas leur objectif premier qui est bien de réguler les droits d’usages portant sur l’environnement et les ressources naturelles. Elles ne sont donc pas spécifiquement un outil de clarification des droits fonciers, mais elles peuvent y participer. Parties du Sénégal (pays Bassari) et du Mali (zone de Douentza), à l’origine des approches expérimentales de formalisation des droits locaux (O Barrières, M Winter), on les retrouve aujourd’hui au Burkina-Faso, en Mauritanie, en Guinée mais également de plus en plus, sous divers noms (Chartes, contrats de gestion de terroir, conventions communautaires, etc.) partout en Afrique tant le modèle semble porter ses fruits. au Avec le temps, ces expériences se sont multipliées jusqu’à attirer l’attention des décideurs et du législateur qui commencent à les intégrer dans les législations. Mais que faut-il entendre par l’approche des conventions locales ? En quoi cette approche est-elle positive en matière de gestion du foncier et des ressources naturelles ? Quelles limites présentent-elles ?

Conventions locales : les raisons d’un succès

La première, la plus importante, est qu’elles reposent sur un pilier essentiel de la culture sahélienne : la concertation entre les acteurs locaux. Les anciens ne trouvaient-ils pas déjà des solutions concertées aux problèmes qui se posaient (lors des assemblées de villages, des conseils de sages ou encore sous l’arbre à palabre) ? La seule différence majeure réside aujourd’hui dans la présence de l’Etat et dans le fait qu’elles sont écrites (c’est l’avènement de « l’Etat de droit »). Ce sont donc des outils juridiques (nous y reviendrons) qui ont leurs racines bien plantées dans les cultures sahéliennes, et non des systèmes juridiques « importés d’ailleurs », un gage de succès. Les conventions locales ont été (ré)inventées sous l’impulsion de programmes de recherche et de travaux d’anthropologues, notamment, qui recherchaient des moyens de concilier des modes de gestion traditionnels concertés, qui perduraient en pratique, avec les systèmes juridiques dits « modernes » basés sur des règles dites « imposées ». Tout l’enjeu juridique résidait dans la conciliation ou les avantages mutuels de ces systèmes (voir partie 3). La seconde raison de leur succès tient à leur efficacité. Aujourd’hui quel outil juridique, quelle règles inscrite dans des lois, dans des codes ou des conventions internationales, peut se vanter de produire des résultats aussi efficaces sur le terrain? A-t-on jamais vu depuis la colonisation des règles locales, acceptées et appliquées par un grand nombre, permettant à la fois de protéger l’environnement, de produire des richesses économiques, la paix sociale et d’apporter des solution pour régler les conflits éventuels? La troisième raison de leur succès est liée à la décentralisation, ou plutôt à la difficulté de décentralisation… En effet, les pays sahéliens ont connu en moins de 50 ans des bouleversements étatiques rapides et souvent contradictoires. L’avènement du droit de propriété total de l’Etat sur le « domaine national » (avec la colonisation, mais cela a perduré avec les Etats indépendants) succédait aux simples « droits d’usages » locaux. Plus récemment, les processus de décentralisation ont amené l’Etat à transférer de plus en plus de compétences aux collectivités locales en matière d’environnement, d’aménagement, d’urbanisme, etc. Aujourd’hui, dans une phase où l’Etat se détache (non sans difficultés) de ses anciennes « prérogatives » au profit des collectivités territoriales, les conventions locales viennent « huiler » ce transfert progressif de compétences au niveau local. En effet, en regroupant à la fois les autorités centrales (le préfet, le sous-préfet, le gouverneur), les autorités décentralisées (communes, communautés rurales, etc.) et bien sur les populations autour d’un même instrument négocié, les conventions locales permettent de créer un climat de confiance. Si l’on s’en tenait à la théorie des lois de la décentralisation, il appartiendrait aujourd’hui aux seules collectivités locales élues de prendre des décisions (délibérations, arrêtés, etc.) dans l’intérêt général, de façon démocratique et transparente. L’avenir nous dira si les conventions locales ne sont qu’une simple transition vers une « démocratie locale représentative », ou bien si elles sont les signes annonciateurs d’un modèle de « démocratie locale participative » propre à l’Afrique.

Nature des conventions locales : Des outils de gestion complexe des ressources naturelles

Avant toutes choses, il faut bien différencier les conventions locales de deux autres termes similaires qui pourraient porter à confusion : Il ne s’agit pas des conventions locales au sens des conventions professionnelles et des conventions collectives qui s’appliquent par exemple aux chauffeurs de taxi ou aux pécheurs. De même, il ne s’agit pas des conventions locales au sens des us et coutumes ou des pratiques locales auxquelles les lois font parfois référence. Il s’agit bien d’accords locaux entre les acteurs pour la gestion des ressources naturelles. Par « outils de gestion complexes », nous n’entendons pas « difficiles à mettre en place », à comprendre ou à utiliser, mais plutôt permettant de capturer la diversité des acteurs en présence et d’offrir des solutions intégrées à des questions sociales, culturelles et environnementales par nature complexes, à l’image de la vie. En adaptant une typologie des conventions locales sénégalaises (Granier) on peut résumer les choses ainsi :

• ce sont des contrats privés, publics ou « hybrides ». En effet, dans certains cas elles sont adoptées uniquement entre des personnes privées (populations) mais c’est assez rare aujourd’hui car cela les prive d’ « opposabilité aux tiers ». Dans d’autres ce sont des accords passés formellement entre les populations et des représentants de l’Etat (au niveau décentralisé ou bien déconcentré). Parfois d’ailleurs, les représentants de l’Etat ne font que « contresigner » la convention ou bien la « valident » par une décision administrative (arreté, délibération), leur donnant ainsi un caractère public mais sous des formes hybrides. Dans les cas où la législation reconnaît les conventions locales comme des outils des collectivités locales, on peut alors parler de contrats « administratifs ». Prévues explicitement ou pas par des textes juridiques (voir partie 2), elles relèvent donc en général du contrôle de la légalité des actes administratifs, par le représentant local de l’Etat (Préfet, etc.), et du contrôle du juge administratif en cas de contestation.

• ce des contrats qui présentant de multiples formes et dénominations. S’il est couramment admis qu’elles doivent faire l’objet d’un écrit, on les retrouve cependant sous plusieurs dénominations : « conventions locales », « codes locaux », « codes de conduite», « protocole d’accord », « accord de gestion », « contrats de gestion », « chartes de territoire », « plan de gestion » etc. Mais le terme « convention locale » tend à s’imposer.

• ce sont des contrats dont les parties sont des personnes publiques et des personnes privées. Selon les pays, les populations sont formellement partie à la convention locale (elles la signent individuellement, ou bien elles se constituent sous la forme d’associations, parfois ce sont leurs représentants qui signent, et parfois c’est seulement l’élu de la collectivité territoriale concerné. Et dans la grande majorité des cas, le représentant de l’Etat central (Préfet, Gouverneur) signe également. Des projets, des ONGs ou des entreprises privées peuvent également s’y joindre.

• les premiers bénéficiaires de ces conventions ce sont les populations, qui organisent mieux la gestion des ressources naturelles, mais également « l’environnement » qui bénéficie indirectement de la bonne gestion, en se régénérant.

• enfin ces conventions locales peuvent viser des objectifs très divers allant de la gestion d’une simple ressource particulière (par exemple une espèce de coquillage), en passant par la gestion d’un lieu particulier (par exemple une mare), un écosystème (par exemple la mangrove), ou encore une multitude d’écosystèmes (par exemple la mangrove et l’estuaire d’un fleuve), voire une écorégion (par exemple le delta d’un fleuve, qui inclus mares, plages, espèces animales et végétales, etc.). Les procédures permettant d’aboutir à la mise sur pieds de ces conventions locales sont en général assez longues, comportant diverses phases de rencontres, d’identification des besoins, de négociation, etc. Elles sont maintenant assez bien documentées selon les pays. Car il n’y a pas une seule méthode ou bien une seule procédure pour leur préparation et leur adoption. Ces processus peuvent prendre plusieurs mois, voire plusieurs années et ils impliquent une très grande rigueur méthodologique (implication des représentants de tous les groupes d’acteurs concernés, temps nécessaire aux concertations internes, utilisation du français et/ou de langues locales, etc.)

Statut juridique des conventions locales : de la légitimité à la légalité

La tendance très claire des conventions locales est, partout en Afrique de l’ouest, de passer d’un statut d’outil légitime à un statut d’outil légal. Au milieu des années 1990, les textes de la décentralisation, de l’agriculture, de l’environnement, du pastoralisme et du foncier, s’ils ne visaient pas formellement les conventions locales, créaient au moins des conditions favorables à leur développement. L’esprit des textes de la décentralisation notamment ainsi que certaines dispositions, comme les « cadres de concertation pour la gestion des ressources naturelles » au Sénégal » (Article 40 du Décret 96-1134 du 27 décembre 1996 portant application de la loi portant transfert de compétences aux régions, aux communes et aux communautés rurales, en matière d’environnement et de gestion des ressources naturelles) ou au Mali la loi 95-004 du 18 janvier 1995 fixant les conditions de gestion des ressources forestières, offraient aux collectivités décentralisées la possibilité de procéder à l’aménagement et la gestion de leur domaine forestier soit par contrat de gestion, par concession ou par voie réglementaire. Au Mali toujours, la loi 95-031 du 20 mars 1995 fixant les conditions de gestion de la faune sauvage et de son habitat et la loi 95-032 du 20 mars 1995 qui fixe les conditions de gestion de la pêche et de la pisciculture, articles 33 et 36, déterminent clairement les possibilités de procéder à des mises en défens ainsi que la détermination des maillages par voies réglementaires et conventionnelles (Djiré). Le débat tournait alors autour de la légitimité ou bien de la légalité des conventions locales. Aujourd’hui, elles sont de valeur juridique différente : au Mali, l’Etat est partie prenante (juge, préfet…) ; Par contre, au Niger, les conventions locales sont plus légitimes que légales. Au Burkina, le législateur a consacré les conventions locales dans la nouvelle loi foncière rurale sous la qualification de « chartes foncières locales ». En effet, le décret Burkinabé n° 2007-610 /PRES/PM/MAHRH du 04 octobre 2007 portant adoption de la politique nationale de sécurisation foncière en milieu rural précise : «Des approches d’élaboration de règles locales d’accès aux ressources naturelles et de négociation de conventions locales relatives à l’utilisation des ressources seront encouragées afin de favoriser l’organisation de manière flexible de la sécurisation des droits d’exploitation des pasteurs » et « Les communes rurales exercent les prérogatives légales qui leur sont dévolues par le Code Général des Collectivités Territoriales. Mais pour être efficaces, elles doivent impliquer les communautés locales dans le processus de prise de décision relatif aux affaires locales et rendre compte de l’exécution de ces décisions. La participation effective et la responsabilisation efficace des communautés locales à la gestion du foncier et des ressources naturelles au niveau local nécessitent de mettre l’accent sur le renforcement et le développement de leurs compétences, notamment en matière d’élaboration de règles locales et de négociation de conventions locales» En Mauritanie, le Décret 2004-024 portant application de la Loi 2000-044 du 26 juillet 2000 relative au code pastoral, Article 17, stipule « Les conventions locales font foi entre utilisateurs directs devant les institutions municipales et administratives » et l’article 18 d’ajouter « L'administration doit favoriser l'émergence des conventions locales et ou arrangements au moyen de concertations avec les groupes concernés. En outre, la Loi 2007-055 portant Code Forestier énonce, Article 14 : " Les collectivités locales peuvent, sur demande et après avis favorable du service chargé des forêts, affecter la gestion des ressources naturelles des forêts ou parcelles de forêts aux personnes physiques ou morales dans le cadre d'une convention locale". Au Niger, par exemple, les Commissions foncières locales (COFO), adoptent une démarche participative, spécifique au foncier, qui se rapproche de la démarche conventions locales. Dans les pays qui ne les ont pas encore consacrées formellement il y a une pression très forte sur les législateurs afin qu’ils intègrent la pratique des conventions locales dans les législations, qu’ils les encadrent officiellement, ceci afin de sécuriser les utilisateurs de ces outils vis-à-vis de ceux qui douteraient de leur légalité ou de ceux qui y contreviendraient.

Limites et perspectives de développement des conventions locales dans l’accès sécurisé, démocratique et durable au foncier

Ces outils présentent de nombreuses limites. Leur processus de développement est complexe et délicat, il est important à veiller à rester dans le cadre des compétences transférées par le législateur aux collectivités locales, de jouer le jeu de la participation de l’ensemble des acteurs impliqués, de ne pas « bruler les étapes », de ne pas créer de sanctions qui seraient incompatibles avec le système de responsabilité civile et pénale des états, de ne pas empiéter sur les compétences des agents de l’Etat, mais au contraire de veiller à s’adjoindre leurs services. Les processus de concertations utilisés pour les élaborer présentent également des limites inhérentes à la sous-estimation des rapports de pouvoir et des intérêts en jeu. Qui est réellement légitime pour négocier ? Certains acteurs défendent-ils vraiment les intérêts qu’ils prétendent représenter ? N’est ce pas un moyen pour certains puissants de « noyauter » les décisions locales pour des intérêts particuliers, ou bien afin de conforter leur pouvoir ? D’autres types d’utilisateurs ultérieurs de la ressource ne sont ils pas exclu de fait ? Dans certains cas l’exacerbation de l’autochtonie de pose-t-elle pas de problèmes d’équité et d’égalité entre les citoyens ? Pour ces raisons, un grand nombre de conventions locales peuvent rester lettre morte après leur adoption ? Une autre limite importante est leur compatibilité avec les régimes fonciers privatisés et avec la domanialité publique. Dans le cas des terres privées, à moins que le propriétaire accepte de participer à la convention locale, elle ne peut l’y obliger. De même, l’Etat (Etat central ou collectivité locale), s’il n’est partie à une convention portant sur le domaine dont il a la charge, aura tendance à la rejeter. Enfin, comme nous l’avons déjà souligné, dans le droit positif actuel, les collectivités locales sont avant tout censées, par leurs délibérations, assurer ce rôle de régulateur dans l’intérêt général. Reste donc à savoir si l’outil contractuel que sont les conventions locales, mais également l’ensemble des processus locaux de type participatifs et communautaires en Afrique, représentent une simple étape permettant de construire la confiance menant à une démocratie représentative, ou bien s’il s’agit d’un phénomène récurent annonciateur d’une démocratie participative d’un nouveau genre. Elles permettent en tout cas la gestion de systèmes socio-écologiques complexes d’une manière rarement égalée au niveau mondial.

Laurent Granier


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